Нарушаване на конкуренцията от държава членка на ЕС

Конкуренцията на пазара може да бъде нарушена не само от действия на предприятия, но и от действия на държавите членки. Когато държава член предоставя помощ на определени предприятия, тя им дава предимства, които водят до нарушаване на нормалния конкурентен процес на пазара. Договорът за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС) въвежда принципна забрана за държавни помощи, освен ако помощта не е обоснована от съображения, определени в разпоредбите на член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС. Европейската комисия упражнява контрол върху предоставянето на държавните помощи, а актовете й подлежат на съдебен контрол, упражняван от Съда на Европейския съюз.  

Понятие за държавна помощ

Член 107, параграф 1 ДФЕС определя държавната помощ като „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки“. Понятието за помощ се състои от няколко съставни елементи: наличието на предприятие, относимостта на мярката към държавата, нейното финансиране с държавни ресурси, предоставянето на предимство, селективност на мярката и засягането на конкуренцията и търговията между държавите членки. Тези критерии са кумулативни, ако един от тях не е изпълнен, не е налице държавна помощ.

Какво е стопанска дейност на предприятие?

Предприятията са субекти, извършващи стопанска дейност, независимо от правния им статут и начина, по който те са финансирани. Физическо лице, упражняващо стопанска дейност, например свободна професия, може да бъде квалифицирано като предприятие. Субект, класифициран като асоциация или спортен клуб съгласно националното законодателство, може да се счита за предприятие по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. Същото важи и за субект, който официално е част от публичната администрация. Единственият релевантен критерий е дали е налице стопанска дейност. Сдруженията с нестопанска цел също могат да предлагат стоки и услуги на даден пазар и следователно да се квалифицират като предприятия. Определянето на даден субект като предприятие винаги е по отношение на конкретна дейност.

Какво е предимство?

По смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС предимство е всяка икономическа изгода, която едно предприятие не би могло да получи при нормални пазарни условия, т.е. при липса на държавна намеса. Когато финансовото положение на дадено предприятие е подобрено вследствие на държавната намеса, предоставена при различни от нормалните пазарни условия, тогава е налице предимство. За да се оцени това, финансовото състояние на предприятието след мярката следва да бъде сравнено с неговото финансово състояние, ако мярката не е била взета.

Какво е oтносимост към държавата?

В случаите, когато публичен орган предоставя предимство на бенефициер, мярката по определение е относима към държавата, дори ако органът се ползва с правна автономия спрямо други публични органи. Същото важи и ако публичен орган определя частноправен или друг публичен орган да администрира мярката, предоставяща предимство.

Какво представляват държавните ресурси?      

Държавните ресурси включват всички ресурси на публичния сектор, в това число ресурсите на вътрешнодържавните субекти, а при определени обстоятелства и ресурсите на частни организации. Фактът, че една мярка, която предоставя предимство, не е финансирана директно от държавата, а от публичен орган или частноправен субект, който е създаден или определен от държавата да администрира помощта, не означава непременно, че мярката не е финансирана чрез държавни ресурси. Трансферът на държавни ресурси може да се осъществи под различни форми като преки безвъзмездни помощи, заеми, гаранции, преки инвестиции в капитала на дружествата и плащания в натура..

Твърдият и конкретен ангажимент за предоставяне на държавни ресурси на по-късен етап също се счита за трансфер на държавни ресурси. Не е необходимо да бъде извършван действителен трансфер на средства, тъй като отказът от държавни приходи е достатъчен. Отказът от приходи, които в противен случай биха били платени на държавата, представлява трансфер на държавни ресурси.

Какво представлява селективността?

Това е комплексен въпрос. Често селективността и критерият за предимство се анализират заедно. С цел опростяване може да се каже, че селективността на дадена мярка по същество означава, че тя се прилага само за определени предприятия (или категории предприятия) или за определени сектори на икономиката в дадена държава членка.

Какво е нарушаването на конкуренцията при държавната помощ?

Предоставена от държавата мярка за помощ се счита, че нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, когато е в състояние да подобри конкурентните позиции на получателя в сравнение с други предприятия, с които той се конкурира. По практически съображения се приема, че нарушение на конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора обикновено се счита, че е налице, когато държавата предоставя финансово предимство на предприятие в либерализиран сектор, на който има или би могло да има конкуренция. Този критерий е често разглеждан заедно със следващия, а именно въздействието върху търговията във вътрешния пазар.

Какво е въздействие върху търговията при държавна помощ?

Може да се счита, че публичното подпомагане е в състояние да засегне търговията между държавите членки, дори ако получателят не участва пряко в трансгранична търговия. Например субсидия може да затрудни навлизането на пазара на оператори от други държави членки, като поддържа или увеличава местното предлагане. Относително малкият размер на помощта или относително малкият размер на предприятието, което я получава, не изключват възможността търговията между държавите членки да бъде засегната. Публична субсидия, предоставена на предприятие, което извършва само местни или регионални услуги и не предоставя услуги извън своята държава на произход, все пак може да засегне търговията между държавите членки, ако предприятия от други държави членки могат да предоставят такива услуги и тази възможност не е чисто хипотетична.

Въздействие върху търговията е възможно и ако получателят изнася цялата или по-голямата част от продукцията си извън Съюза. Когато се установява засягане на търговията, не е необходимо да се определя пазарът или да се разследва задълбочено въздействието на мярката върху конкурентната позиция на бенефициера и неговите конкуренти.

Когато всичките тези критерии са изпълнени, се приема, че е на лице държавна помощ, която трябва да бъде нотифицирана на Комисията, преди нейното отпускане.

Подробна информация за това какво е държавна помощ може да са намери в Известие на Комисията относно понятието за държавна помощ, посочено в член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз C/2016/2946.

OJ C 262, 19.7.2016, p. 1–50.

Задължение за уведомяване на Европейската комисия

Член 108, параграф 3 ДФЕС предвижда задължение за държавите членки да уведомяват Комисията за своите планове за отпускане на помощ.  

Помощта не може да бъде отпусната преди приемането на решение от Комисията за прогласяването ѝ за съвместима с вътрешния пазар. Това « standstill » правило има за цел да подсили спазването на задължението за уведомяване и да избегне необоснована намеса в конкурентната динамика във вътрешния пазар.

За да бъде одобрена помощта, Комисията трябва да извърши анализ на нейната съвместимост с вътрешния пазар с цел да се избегне ненужно нарушаване на функционирането на пазара. В член 107, параграфи 2 и 3 ДФЕС са изброени всички категории държавни помощи, които могат да бъдат обявени за съвместими с принципите на вътрешния пазар. Член 93 ДФЕС е специално правно основание за съвместимостта на мерките за помощ в областта на железопътния транспорт. 

Съществуват две изключения от принципа за задължително уведомяване на Комисията за национални мерки, съдържащи държавна помощ. Първото изключение се отнася до общото груповото освобождаване, предвидено в Регламент (ЕС) № 651/2014 за обявяване на някои категории помощи за съвместими с вътрешния пазар в приложение на членове 107 и 108 ДФЕС.[1] Той се отнася най-общо до помощи, дадени във всички пазарни сектори. Съществуват също така два отделни регламента за групово освобождаване от задължението за нотификация, приложими в областта на селското и горското стопанство и в селските райони[2], както и  в областта на пазара за продукти от риболов и аквакултури.[3]

Второто изключение е предвидено в Регламент (ЕС) № 1407/2013 на Комисията от 18 декември 2013 година относно прилагането на членове 107 и 108 ДФЕС към помощта de minimis. Приема се, че мерките за помощ не отговарят на  критериите по член 107, параграф 1 от ДФЕС поради ниския размер на сумата. Следователно те са освободени от изискването за уведомяване по член 108, параграф 3 от ДФЕС, ако изпълняват условията, посочени в регламентта.

Тези две изключения са отразени и в Закона за държавните помощи.[4]  В членове от 28 до 31 от горецитирания закон се уреждат правилата за групово освобождаване, приложими към мерките за помощ, отпуснати от българските органи. Минималните държавни помощи (de minimis) са предмет на уредба в разпоредбите на член 32 до 37 от Закона за държавните помощи.

Когато помощта е предоставена в нарушение на изискването за уведомяване, тя е неправомерна. Това дава право на един конкурент да поиска изплащане на обезщетение пред националния съд, както и връщане на помощта на държавата (вж. решение на Съда на ЕС от 12 февруари 2008 г., по дело CELF, C-199/06, EU:C:2008:79). Всяко заинтересовано лице може да оспори акт за предоставяне на държавна помощ или минимална помощ, когато се засягат интереси, свързани с осъществяваната от него дейност по реда на Административнопроцесуалния кодекс.

Правилата за оспорване на такъв акт са изложени в глава осма от Закона за държавните помощи. Административният съд разполага с правомощия да квалифицира дадена мярка като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС и да я обяви за неправомерна, но няма право да се произнесе върху съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, както изрично е посочено в член 56, алинея 1 от Закона за държавните помощи. Това е така, тъй като последното е изключително правомощие на Европейската комисия, чиито решения подлежат на обжалване  по реда на чл. 263 ДФЕС пред Съда на ЕС. Първа инстанция по тези искове се явява Общия съд. В рамките на националното производство, административният съд може да отправи преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз относно тълкуване на разпоредба от правото на Европейския съюз. Сезирането на национален съд относно неправомерна помощ е средство, което дава възможност да се гарантира запазването на конкуренцията, докато Комисията анализира съвместимостта на дадена мярка за помощ с вътрешния пазар.

 Административният съд може да постанови съдебен акт, с който да : преустанови изплащането на неправомерна държавна помощ и изплащане на обезщетение поради нарушаване на задължението за отлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС; да разпореди възстановяване на неправомерно предоставена държавна помощ от получателя и заплащане на лихва за неправомерност; изплащане на обезщетение за причинени вреди на конкуренти на получателя и/или трети лица.

Следва да се отбележи, че по отношение на държавната помощ заинтересованите страни по смисъла на член 108, параграф 2 ДФЕС имат право да подадат жалба до Комисията срещу мярка, която може да представлява несъвместима или неправомерна държавна помощ. Жалбата би могла да задейства процедурата по разглеждане от Комисията съгласно процедурния Регламент (ЕС) 2015/1589[5]. Това разглеждане води до решение на Комисията относно наличието на държавна помощ и на нейната съвместимост с вътрешния пазар. Когато в решението на Комисията се постанови, че дадена мярка представлява несъвместима държавна помощ, тя не може да бъде дадена на бенефициера. Ако е била дадена в нарушение на задължението за уведомяване, Комисията може да нареди нейното обратно изплащане на държавата. Събирането на помощта и приложимата процедура са отразени в Закона за държавните помощи.

Категорията заинтересовани страни, имащи възможност да задействат процедурата, е определена в Регламент (ЕС) 2015/1589. Понятието „заинтересована страна“ обхваща всяка държава членка и всяко лице, предприятие или обединение от предприятия, чиито интереси биха могли да бъдат засегнати от предоставянето на помощ, по-специално бенефициера на помощта, конкуриращите се предприятия и търговските обединения.

Решенията на Комисията винаги са адресирани до държавите членки, дори когато са приети  вследствие на жалба. Когато е целесъобразно, жалбоподателят получава копие от това решение без да е негов адресат. Въпреки това те могат да бъдат обжалвани пред съдилищата на Европейския съюз при условията, предвидени в член 263 ДФЕС.

[1] Регламент (ЕС) № 651/2014 на Комисията от 17 юни 2014 година за обявяване на някои категории помощи за съвместими с вътрешния пазар в приложение на членове 107 и 108 от ДФЕС OB L 187, 26.6.2014 г., стр. 1.

[2] Регламент (ЕС) 2022/2472 на Комисията от 14 декември 2022 година относно деклариране на някои категории помощи в секторите на селското и горското стопанство и в селските райони за съвместими с вътрешния пазар в приложение на членове 107 и 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз, OB L 327, 21.12.2022 г., стр. 1.

[3] Регламент (ЕС) 2022/2473 на Комисията от 14 декември 2022 година за обявяване на някои категории помощи — за предприятия, които произвеждат, преработват и предлагат на пазара продукти от риболов и аквакултури — за съвместими с вътрешния пазар в приложение на членове 107 и 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз, OB L 327, 21.12.2022 г., стр. 82.

[4] Обн. ДВ. бр.85 от 24 Октомври 2017 г., изм. ДВ. бр.102 от 23 декември 2022 г.

[5] Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз, OB L 248, 24.9.2015 г., стр. 9.